개발 계획 및 정책에 대한 이슈

6.3a. 광범위한 이슈 – 개발 계획 및 정책_2

위에서 설명한 요소들은 개발 계획이 운영되도록 의도된 환경을 불안정하게 만드는 경향이 있었습니다. 이러한 불안정화는 비교적 단기적인 초점을 두고 정부 개발 개입의 프로젝트(또는 미시적) 수준 관리에 집중하기 위한 추가적인 주장을 만들었습니다. 프로젝트 수준 개발 관리는 이를 권장할 점이 많지만(Box 6.1 참조), Mosley와 Eeckhout(2000)이 충분히 논의한 주요 단점도 있습니다.7 개별 개발도상국이 공공 부문 개발 개입의 단편적인 프로젝트 기반 관리를 경험한 정도로 개발 정책 전반이 조정되지 않고 응집력이 부족하며, 수혜국의 거래 비용이 높은 경향이 증가했습니다(DFID, 2005). 프로젝트의 규모와 복잡성에 따라 프로젝트 관리의 정교함 수준이 달라집니다. 프로젝트가 작고 간단할수록 프로젝트 관리의 손길이 가벼워집니다.
이러한 많은 문제에 대한 기본 참조는 Baum과 Tolbert(1985)가 제공하고, 최근에는 Potts(2002)가 제공합니다. IFI(그리고 더 광범위하게는 국제 원조 공동체에 의한)의 개입이라는 비판에 대응하여, 세계은행은 1999년에 포괄적 개발 프레임워크 8(CDF) 접근법을 시작했습니다. 비록 CDF는 IFI와 국제 원조 공동체 외부에서 낮은 인지도를 가지고 있었지만, 빈곤 감소 전략 논문(PRSP), 밀레니엄 개발 목표(MDGs – 원래는 국제 개발 목표 – IDTs), 그리고 부채가 많은 빈곤국(HIPC – 세계 은행, 2006) 부채 탕감 프로그램을 통합한 '우산'을 의미했습니다. 이러한 강조의 변화는 많은 개발 전문가들에 의해 심한 비판을 받았던 약 20년간의 구조 조정 프로그램(SAP)을 뒤따랐습니다(예: Mohan et al., 2000; Mosley et al., 1995 참조). 세계은행과 직간접적으로 연관된 다자 및 양자 기관에 의한 접근법의 변화는 두 아들을 위한 것이었습니다. 첫째, 많은 국가의 경제 관리 및 통제 시스템을 변화시키는 데 있어 SAP의 기본 목표는 1990년대 중반까지 대부분 달성되었습니다. 둘째, 세계은행과 다른 기관들은 SAP를 겨냥한 비판에 대응하기를 원했습니다(Killick, 1995). 물론, 새로운 접근법조차도 많은 비판자들을 만족시키지 못했지만, 1990년대 후반에 워싱턴과 다른 국제 센터에 바다 변화가 있었다는 것은 부인할 수 없습니다.
포괄적 개발 프레임워크로 대표되는 'Think-through'는 프로젝트 기반 접근 방식에서 개발 관리 방식으로 보다 광범위한 정책 기반 접근 방식으로 전환되는 것과 일치합니다. 앞서 설명한 바와 같이, 이러한 정책 기반 접근 방식은 프로젝트 관리가 포기되었다는 것을 의미하는 것이 아니라, 단순히 프로젝트가 이제 거시적인 사회 경제적 맥락 내에 보다 효과적으로 배치되어야 한다는 것을 의미하며, 이는 전반적인 정책 계층 구조의 필요성을 의미합니다.
그림 6.2는 정책 계층 구조를 설정하고, 상단에는 전략(광범위한 개요 – 빈곤 감소 또는 산업화 등), 하단에는 정책(전략 개요의 요소를 적용하는 경제 또는 사회의 특정 영역에 대한 접근), 하단에는 다시 프로그램(일반적으로 부문 또는 하위 부문 수준에서 적용되고 다수의 상호 연결된 프로젝트로 구성됨), 하단에는 프로젝트(특정 시간 제한 개입 포함), 하단에는 활동(예를 들어 각 활동이 프로젝트의 필요 요소이지만 충분하지 않은 경우 네트워크 분석 내)이 있습니다. 그림 6.3은 1980년대 초부터 점점 더 중요해지고 있는 정책 프레임워크(중열)의 부문별 분해와 정책 관리에 대한 지역/분권적 접근의 맥락에서 기본 정책 계층(표 왼쪽)을 배치합니다(예: Aryetey and Goldstein, 2000: 294–5; Kokor and Kroses, 2000; Kenya Republic of Kenya, 1984).9
초등교육의 예는 실질적인 개발도상국 맥락에서 정책 계층 구조의 개념을 명확히 할 수 있습니다. 전략은 '빈곤 감소', 정책은 빈곤 감소를 달성하기 위한 수단으로서의 '교육 개발', 프로그램은 교육 개발의 주요 측면으로서 '초등교육'(초등교사 연수 개발과 같은 하위 프로그램도 있음), 프로젝트는 개별 학교의 건설, 활동은 학교의 기초 건설과 같은 것입니다. 또 다른 예는 음용수 공급의 개선일 수 있습니다. 전략은 '공중 보건 개선', 정책은 '공공 상수도 개선', 프로그램은 '배관 급수 개발', 프로젝트는 '정수 공사 확장', 활동은 '정수 공사 확장'입니다.
이러한 유형의 정책 계층 구조 내에서 개발 정책 관리에 대한 프로젝트 기반 접근 방식은 그다지 성공적이지 않을 것임이 분명합니다. 국제 원조 개입의 기본 진입점이 프로젝트 수준이라면 전략, 정책 및 프로그램에 대한 이전 질문은 간과될 가능성이 높습니다. 빈곤 감소, 성별, 환경, 지방 분권 및 재정적 지속 가능성과 같은 부문에 초점을 맞추더라도 매우 중요한 여러 가지 교차 문제는 무시될 가능성이 높습니다(PRSP 소스북 – Klugman 2002: 235–401 참조). 10 그러나 원조 기관이 실제로 프로젝트 중심 접근 방식으로 국가 프로그램을 관리해 왔다고 주장하는 것은 원조 기관의 정교함을 잘못 판단하는 것입니다.

많은 원조 기관들이 국가 전략을 가지고 있었지만, 최근에는 국제 원조 기관들이 개발 원조에 대해 공동으로 합의된 전반적인 접근법을 수립하는 데 있어 수혜국과의 협의 및 합의(예: DFID et al., 2005)를 포함하는 국제 원조 기관들의 활동을 조정하려는 노력이 더 컸습니다. 수혜국 정부의 개발 전략과 우선순위에 부합하는 국가 전략을 만들기 위한 이러한 노력이 없다면, 국제 원조 공동체는 포괄적 개발 프레임워크(CDF)의 국가 소유 원칙을 무시하고 '기부자 주도' 전략과 우선순위에 의존하는 책임을 질 수 있을 것입니다.
이 장에서 제시된 전체적인 그림의 한 측면은 정책 사이클입니다. 많은 측면에서 이는 1970년대, 1980년대 및 1990년대에 프로젝트 사이클 관리를 다루는 핸드북과 매뉴얼에서 매우 흔히 볼 수 있었던 프로젝트 사이클에서 파생되고 발전되었습니다(Baum and Tolbert, 1985: 334–5; MacArthur, 1994; Picciotto and Weaving, 1994; Potts, 2002: 12–17). 국제 원조 관리 내에서 프로젝트 기반 접근 방식에서 정책 및 부문 기반 접근 방식으로 강조가 변화함에 따라 '프로젝트 사이클'을 보완하기 위한 '정책 사이클'을 수립해야 했으며, 이에 대한 한 가지 접근 방식은 OECD의 SIGMA 시리즈(2001)에서 찾을 수 있습니다. 영국의 그린북(중앙정부의 평가 및 평가에 관한 – HM 재무부, 1997)에는 ROAMEF(합리적, 목표, 평가, 모니터링, 평가, 피드백) 사이클이 포함되어 있으며, 이는 추구되고 있는 정책 사이클 유형과 직접적으로 유사합니다.
그림 6.4는 포괄적인 정책 사이클의 한 예를 제공하며, 프로젝트 사이클에서의 도출은 위에서 언급한 문헌을 통해 명확할 것입니다. 많은 측면에서 정책 사이클의 요소에 대한 논의가 단순히 우리가 다루고 있는 통합 사이클이라는 이유로 어디에서 시작되는지는 중요하지 않습니다. 또한, 정책 관련 많은 작업이 반복적으로 이루어지며, 사이클의 여러 단계 사이에서 계획 활동이 앞뒤로 이동합니다. 문제 또는 정책 의제의 결정을 통해 다이어그램의 왼쪽 상단 모서리에서 시작하는 것이 가장 쉽습니다.11 이는 시스템 외부에서 완전히 새로운 정책 문제로 구성되거나 기존 정책 사이클 내의 분석을 통해 내부적으로 정의될 수 있습니다. 정책 사이클의 다음 활동 세트는 문제에 대한 신중한 정의, 정의된 목표 달성을 위한 대체 수단 식별, 데이터 수집 및 데이터/정책 분석으로 구성됩니다. 정책 결정이 필요한 영역에 대한 정의를 포함한 의사 결정이 뒤따릅니다. 예를 들어, 어떤 대안을 선택해야 하는지, 개입을 얼마나 크게 해야 하는지, 정책 수행에 어떤 유형의 단계와 시기를 포함합니다.

다음 일련의 활동은 실행 계획의 준비와 실행 계획의 착수, 실행에 대한 모니터링과 평가를 포함합니다. 정책 결과와 영향에 대한 모니터링과 평가는 별개의 활동입니다. 그런 다음 이 평가에 기초하여 정책 문제나 정책 의제에 대한 수정이 필요할 수 있으며, 그 후 순환이 다시 시작됩니다. 이 다이어그램의 간략한 설명은 포괄적이라기보다는 개략적이고 시사적인 것일 수 있으며, 독자는 앞 단락에서 설명한 주제에 대한 보다 전문적인 문헌을 참조하기를 원할 수 있습니다.
정책 수립과 관리의 현실에 정통한 많은 독자들은 이 정책 주기의 명백한 결정론을 불신하는 눈으로 볼 수 있습니다. 그들은 현실 세계의 제도적 프레임워크의 복잡성을 고려할 때, 주기에 명시된 논리적 단계를 따르기 위해 필요한 규율의 정도를 달성하는 것이 불가능하다고 여길 수 있습니다. 실제로 정치 과정 내에서 고위 정책 입안자들은 이러한 정책 주기에 의해 부과된 규율이 정치적 통제권 행사와 일치하지 않는다고 간주할 수 있으며, 외부 규율은 정치적 협상을 위한 그들의 범위를 줄이는 것으로 간주될 수 있습니다. 이러한 반응에 대한 첫 번째 응답은 정책 주기가 정책 개입 관리와 관련된 다양한 단계를 개념화하는 휴리스틱 장치를 나타낸다는 것입니다. 다른 이론이나 휴리스틱 장치와 마찬가지로 모델은 중요한 요소와 이슈를 설정하는 추상화입니다. 두 번째 응답은 동-일시적인 세계에서 정책 목표를 보다 효과적으로 달성하고 부패 정도를 줄이는 수단으로서 공공 정책(및 민간 부문) 관리의 투명성과 거버넌스 표준의 개선 필요성에 대해 상당히 강조하고 있다는 것입니다. 정책 관리의 효율성에 대한 개선은 정치적 재량의 범위를 줄이는 것을 수반할 가능성이 있습니다. 그러나 현실적인 정책 관리에서는 한편으로 목표의 체계적인 명시와 그 목표를 달성하기 위한 도구의 체계적 명시와 다른 한편으로 정책 열망을 현실로 전환하는 데 필요한 정치적 조치를 구별할 필요가 있습니다.12
정부 개발 이니셔티브에 대한 프로그램 기반 접근 방식을 달성하려는 노력은 그다지 성공적이지 못했습니다. 농촌 지역 사회의 다양한 측면(예: 농업 확장 조언, 농업 신용, 물 공급, 보건 및 의료 서비스 및 교육(Livingstone, 1979)을 프로그램 유형 개입으로 연결하려고 시도한 통합 농촌 개발 프로젝트는 상당한 조정 문제를 겪었습니다. 이러한 의미에서, 지난 30년 동안 a) 국가 개발 계획, b) 프로그램 수준의 개입, c) 프로젝트 기반 관리의 세 가지 개발 관리에 대해 심각하게 의문이 제기되어 왔습니다. 지방 분권화는 또한 어려움을 겪었고, 세 가지 개발 관리 수준에서 경험한 문제를 피할 수 있는 대안적인 접근 방식을 제공하지 못했습니다. 많은 개발도상국의 지방 분권화된 정부 차원은 특히 인력 부족(숫자와 기술 측면에서)과 심각한 수익 창출 제약(Aryetey and Goldstein, 2000: 294–5; Charlton, 2005; Robinson, 2007)으로 인해 어려움을 겪었습니다.